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【讲话】如何让我们的基层工作不再迷茫?——改进基层行政工作方法的实践与思考

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如何让我们的基层工作不再迷茫?

——改进基层行政工作方法的实践与思考


界首市委副书记、市长   何逢阳


结合平时工作体会,我想以一名基层工作者的身份,和大家共同交流改进基层工作方法的一些探索和思考,一家之言,没有理论,不成体系,只是有感而发。这篇报告可能会有业务的成分,但不是业务培训,而是交流工作体会;可能会有理论框架,但不作理论探讨,而是分享工作心得;可能会有工作的内容,但不是安排任务,而是反思工作方法。主要有三个方面内容:

一、为什么要改进基层行政工作方法

(一)基层工作的内容、性质和形式已发生根本变化。

1.内容从单一到综合。2006年农村综合改革之前,很多干部戏称基层工作就三件事:要钱、要粮、要命。要钱就是“三提五统”,要粮就是收公粮,要命就是计划生育。但是现在的基层工作不同以往。2015年,界首市委、市政府为了减少考评事项,探索对乡镇实行综合考评。但是纳入综合考评事项仍有6大类39项,包括主要经济指标调度、脱贫攻坚、农业发展、美丽乡村建设、文明创建,以及安全生产、环境保护、计划生育、综治维稳等一票否决的工作。工作量大,涉及面广,任务很重。

2.性质从管理到服务。以前的政府工作以管理为主,突出政府权威,重在强制性服从。很多同志依赖用行政强制或者经济处罚的手段来管理社会公共事务。通过近十几年的改革,服务已经成为基层政府的首要职能,有人形象地总结基层干部为“菩萨心婆婆嘴,橡皮肚子毛驴腿”。前不久到江苏沭阳县考察,一位县领导总结干好基层工作要有“五公”精神:愚公精神,就是要有信念、实干和坚韧;沛公精神,就是要知人善任;包公精神,就是要公正廉洁、执法如山;关公精神,就是要忠义、诚信;济公精神,就是要主动适应,善于协调。说得很有道理。近几年我们的秸秆禁烧工作之所以能成功,与其说是基层干部死看硬守“看”出来的,不如说是基层干部“服务”出来的。对此,大家一定都深有体会。秸秆禁烧期间,奔波在田间地头的,90%以上都是干部;在村里屋内悠然自得、叙闲话、拉家常的几乎都是老百姓。界首的城乡环境综合整治,刚开始也是靠干部带头干,老百姓受到感染之后,才开始跟着干。美丽乡村建设、脱贫攻坚、计划生育等也都是这样。不少基层干部对目前的工作不适应,关键是观念还没有从管理转变为服务。

3.形式从被动到主动。通过调研发现,很多乡镇都是围绕检查考核评比的指挥棒开展工作。我们在大会上、文件中说得再好,要求得再到位,如果没有督查考核的措施跟进,落实的效果肯定不会很理想。事实上,干什么、怎么干、给多少钱,主动权都不在基层。久而久之,基层干部就养成了叫干什么干什么、叫怎么干怎么干的习惯,这种被动的工作方式让基层干部疲于奔命、疲于应付。所以,从2014年开始,界首就尝试推行“重心下移、权力下放、财力下沉”。

重心下移,就是把农业农村工作的重心转移到镇村。目的是通过重心下移,压实乡镇责任,增强镇村主动工作的意识,把每个乡镇都打造成独立的战斗单元,实现“我的地盘我做主”。前提是针对每个乡镇,市里有清晰的发展定位。乡镇围绕整体定位,主动编制规划、谋划项目、研究政策、对接融资。最近,大黄、陶庙、代桥等乡镇谋划项目的思路进一步拓宽,一个乡镇能对接3—5个亿的融资。按照这种思路,乡镇会迎来一波极好的发展机遇。

权力下放,就是根据工作需要,把能下放的权力下放到乡镇。规划、国土、市容、环卫“四项职能”覆盖乡村是界首率先推行的,后来在阜阳市推广,并得到了省里的认可。现在界首又是全省综合执法权下放乡镇的改革试点。下一步,能下放的“七站八所”也都要逐步下放给乡镇管理。让乡镇干的工作这么多,相应的权力也应该下放,事实上县(市)级也不可能管得过来。

财力下沉,就是建立乡镇一级财政。乡财县管体制下,乡镇总是为钱犯愁。现在乡镇年初编好预算,市级财政根据预算拨钱,乡镇可以相对自主支配,但是钱花错了要追究责任、花了钱干不好事也要承担责任。比如秸秆禁烧,以前是乡镇先干,干好了再拨钱,乡镇埋怨“你还没给钱我怎么干”,市里担心“万一给了钱你干不好怎么办”?处理这一矛盾的关键是在放权、给钱的同时,完善配套制度和监管机制。以前,有市直部门的同志跟我说对乡镇的同志花钱有点不放心,钱还是控制在市里放心。当然,从巡察结果看,乡镇确实存在这方面问题,担心也不是没有道理。但是,乡镇党委书记、乡镇长和市直单位局长、主任都是组织上选出来的优秀干部,不能只相信市直单位的局长、主任,而不相信乡镇党委书记、乡镇长。所以,这两年的秸秆禁烧,我们坚持提前拨付经费。乡镇的同志就觉得钱都到账了,没啥可说的,必须得干好。界首的城乡环境综合整治也是这样,之所以体制越来越顺,其中很重要的一条就是把钱的问题搞明白了。其它基层工作也一样,只要把基层干部关心的钱的问题讲清楚,工作肯定都能干好。根据《宪法》规定,乡镇是一级政府,应该有一级财政事权和支出责任。这几年,界首一直在探索市对乡镇财政管理体制改革。虽然财力下沉是可行的,但真正实现并不容易,我们一直在探索,定期调度,到现在也没有完全推行,主要原因:一是担心乡镇没有财力支撑。传统农业乡镇没有什么税收,如果“分灶吃饭”,有的乡镇可能“锅里没饭可吃”。二是担心乡镇现有财政管理人员没有能力承接。乡镇财政所工作人员普遍年龄偏大,财政收支、财务管理、预算编制等业务能力欠缺。财权下放后,能否承接得住?能否真正实现体制上的财力下沉?对此,我们很慎重。但是还乡镇一级财政事权和支出责任的大方向不会变。

(二)基层干部的困惑和疑问更加集中尖锐。通过调研座谈和与干部沟通交流谈心,发现基层同志内心有困惑、有疑问,而且比较集中尖锐,主要是反映任务太重、权力太小、责任太大。总体可以概括为四个字:

1.苦。一是生活条件苦。基层同志的生活条件,包括吃的、喝的、用的,总体都不好。特别是在比较偏远乡镇工作的同志,从市区去上班要一个多小时的路程,更多时候还要吃住在乡镇。二是工作条件苦。总体来看,阜阳的工作条件比界首的好,界首市里的工作条件比乡镇的好。比如公务用车,车改以后,即便是为了公务,乡镇也不能保证每位同志下乡都有车;即便没有公车,也得下乡。三是工作内容苦。原来说计划生育工作苦,中国计划生育政策取得这么大的成绩,几十年少生了4亿多人,都是靠基层干部一点一点干出来的。当然,虽然目前计划生育逐步转变为以服务为主,但仍不能有任何的掉以轻心。现阶段,有比计划生育更苦的工作,比如征地拆迁。征地拆迁政策再好、工作再到位,也会有群众不理解,因为总有个别群众想着多得一些好处和利益。有比征地拆迁更苦的工作,比如脱贫攻坚。就一个扶贫手册的填写都能把人折腾得精疲力尽。其实工作很简单,但是因为指挥的人太多,导致基层的同志很紧张。实际上,填写扶贫手册要回归常理,致贫原因、帮扶措施、帮扶成效之间的逻辑关系要对应,这是基础性的要求。当然,信访维稳工作等工作也苦。

2.累。前段时间界首市委常委“两学一做”专题民主生活会召开之前,“两办”征求意见,其中一条意见说很多基层干部从春节后连续四个月,一天都没休息过。事实确实如此。加班加点对基层干部来说非常普遍,工作除了“五加二”“白加黑”,还有“梦加醒”,就是做梦还想着工作,醒来就睡不着了。基层干部确实非常累。而且与业务部门机械式的累不同,基层同志稍有疏忽就有可能被问责,甚至就地免职,所以承担的压力很大,是心累。

3.迷。一是方向迷茫。一方面,农村被妖魔化。今年春节期间,“上海女孩逃离江西农村”的帖子在网上被炒得很热,后来被证实是假消息。包括之前《千疮百孔的中国农村》、《中县“政治家族”现象调查》、《一个县城里面的政治江湖》等反映农村阴暗面的文章,在网上比比皆是。这些文章,有的居心叵测,只为抹黑农村;有的是一些专家、学者被现象所蒙蔽,想当然地丑化、矮化农村,问题背后的本质他们并没有看透,至少反映的不是农村全部真实的情况。另一方面,基层干部被妖魔化。很多人给基层干部贴标签,觉得县委书记、县长都是一个地方的土霸王,他们眼里的乡镇干部、村干部更是什么坏事都干。类似基层腐败、苍蝇满天飞、能力差、水平低、作风粗暴等消息和评论在网上随处可见。现在,很多基层干部都在反思,在基层干工作到底有没有意义?都说农村变成这个样子了,我们还要不要干?都说基层干部是这个样子了,我们还能不能干?都说农业发展这不行那不行,到底干什么才行?二是政策迷糊。按理来说,基层干部要依靠政策干工作。但是,现在在基层,有的政策看不到;有的政策看不全,看到一份文件,但配套文件、关联文件看不到;有的政策看得不及时,有些文件等乡镇看到的时候“黄花菜都凉了”;有的政策看不懂,有些文件专业术语多,甚至故弄玄虚,把简单问题复杂化;有的基层干部每天忙于事务,没有时间学习政策、看文件;有的基层干部不愿意学习政策、看文件,凭经验办事;更可怕的是,有的基层干部根本没有运用政策的意识。三是方法迷惑。老办法不管用。《中国共产党问责条例》警醒干部很多事情沿用传统方式去干是行不通的。随着整个经济社会发展形势的变迁,基层工作内容、性质、形式都发生了变化。而很多老办法已经不能适应新变化。新办法不会用。抓发展会不会编规划?抓项目、抓建设会不会融资?抓结构调整知不知道现代农业是什么?基层干部在工作方法上欠缺很多,这与长期安排部署工作只注重结果不注重过程的导向有关。没有好的工作方法,不可能有真正好的结果。

4.忙。一是忙迎检。各种检查考核评比多,并且要求越来越严。尽管进行了精简,但是要求提高了,工作任务更重了。检查考核评比改革也不到位。省里的督查考核评比方式有了明显变化,第三方考核已成常态。但是县级检查考核评比方式没有及时创新。如界首虽然出台了综合考核办法,但在落实的过程中,仍然是部门各考核各的,仅在表彰的时候进行汇总,考核内容没有明显减少,方式没有明显改变,依然是传统的查资料、查档案、查会议记录,面上检查多,对结果、效果检查少。二是忙开会。各种各样的会议,省里的会、阜阳的会、市里的会、乡镇的会,都要参加。前段时间市委常委“两学一做”专题民主生活会上,也有同志反映会议多。后来通过梳理发现,以界首市委、市政府名义召开的大会并没有增加,但是业务性会议多了,比如脱贫攻坚、民生工程、经济运行调度等;工作部署性会议多了,很多常规性的工作往往要求专门部署安排;会议整合不够,部门与部门之间召集会议时没有沟通,导致一些同志一天在市里要参加多个会议。现在我们在各乡镇都安装了视频会议系统,一般情况下,镇村干部在乡镇就可以参加市里的会议,效果是一样的,不用往返耽误时间了。三是忙接待。接待上级的调研指导,接待同级的交流学习,接待群众的来信来访,乡镇干部普遍反映接待任务重且没有规律可循,耗费了大量的精力。

(三)工作方法训练缺失是产生困惑和疑问的根本原因。1934年,毛泽东同志在瑞金召开的第二届工农兵代表会议上,作了《关心群众生活注重工作方法的报告》。报告中说:“我们不但要完成任务,而且要解决完成任务的方法问题,我们的任务是过河,但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题,过河就是一句空话。不解决方法问题,任务也只是瞎说一顿。”就乡镇而言,工作方法的误区突出表现在:

1.错把检查考核评比指标当作教条。很多同志理解检查考核评比时容易犯两种类型的错误:一是教条主义,把指标体系当作教条而不是行动指南;二是经验主义,拘泥于自身的片断经验,看不到工作的全局。这两种错误认识,让不少同志虽然辛苦,但却是盲目地在工作,因此正确理解检查考核评比至关重要。

2.视遗留问题为禁区。很多地方都有这样那样的遗留问题,很多的同志碰到遗留问题就躲,躲又躲不掉,带来一定困扰。实际上,用现在的标准看以前的工作,用未来的标准看当前的工作,都不可避免地会有遗憾。遗留问题要分层次看:一是涉嫌违法违规的遗留问题。这类问题必须严格依法依纪办理,需要坚持原则、直面问题、公正处理。二是工作思路调整、工作衔接不畅产生的遗留问题。如果保持一贯的工作思路,有可能就不会产生遗留问题;但如果工作思路做过陡的调整,就可能变成遗留问题。三是不同发展阶段工作标准和要求不同产生的遗留问题。用现在的眼光去看5—10年前的项目,觉得看不上眼,认为本应该做得更好,这是工作中的遗憾。我们现在干的工作,放在几年后评价,肯定也会有很多不足和遗憾,这是事物发展的客观规律,要正确对待,不必大惊小怪。

3.不能正确对待文件和会议。很多同志总是抱怨文件会议多了,不能正确认识,更不会合理利用。其实,也可以利用开会看文件之机思考工作。我有个习惯,工作笔记本喜欢用活页的,开会或者听工作汇报时,纸的一面记录领导讲话或者下属的汇报内容,另一面记录自己对工作的思考和下一步工作安排,我的很多工作思考就是这样来的。阅文参会了,但没有影响工作,反而促进了工作,关键是怎么认识对待。

4.不能克服内心的抵触情绪。有些同志向我汇报工作,说单位的某某干部不行,能不能调走,这就是典型的抵触情绪。还有对老百姓的抵触情绪,群众稍微不配合工作就说是刁民,说这个地方的人“赖”。基层干部首先要在内心接受群众路线,要经常反思自己是否真正坚持了群众路线。市委、市政府旗帜鲜明地实施道德引领工程,宣传界首民风淳朴,就是这个道理。在界首我每天坚持步行上下班,公车改革前后都一样,就是让上访的老百姓能够找着我。刚开始的时候,上访群众是“前呼后拥”的,过了一段时间,上访群众就不围我了。原因很简单,就是我们通过信访联席会议的机制以及主动约访、带案下访等方式,把能解决的尽量解决到位,实在解决不了的解释沟通到位,这样做以后,群众是不会胡搅蛮缠的。

产生以上误区的主要原因是缺乏工作方法训练。一是不会“牵牛鼻子”,掌握不了工作的主动权。抓工作要从头开始梳理,梳理到最后,整个工作就顺了。比如刚才讲的检查考核评比,只要把工作标准定高,按照既定思路干好工作,检查评比的结果自然不会差。二是不会“弹钢琴”,没有把握住工作的重点。“弹钢琴”要求十个手指都要动起来,不能有的动有的不动,关于“弹钢琴”方法,请大家认真学习毛泽东同志《党委会的工作方法》。三是不会反思提升,没有养成良好的工作习惯。绝大部分的基层干部没有接受过系统性的工作方法训练,接到任务后叫干什么就干什么,遇到问题头痛医头、脚痛医脚,没有自己的思考,只能机械地罗列,导致工作方法多少年还是老一套。

(四)基层工作方法改进的基本法宝是群众路线。

1.民心可聚不可散。开展面向社会的工作一定要充分发动群众,争取得到老百姓的参与、理解和支持。违法建设防控、非法载客三轮车整治、城乡环境综合整治,这几项工作界首干得都还不错。违法建设防控自2013年9月30日动员会以来,没有新增一处违法建设,包括在建的1200处全部停工,怎么实现的?就是老百姓支持;非法载客三轮车整治,前后历时4个月时间,5100多辆三轮车全部取缔,没有一分钱补偿,没有群众上访,怎么实现的?也是老百姓支持;城乡环境综合整治,实现了对自然村的全覆盖,并且建立了长效机制,怎么实现的?还是老百姓支持。我有时一个人下乡,老百姓也不认识我,让我到家里喝茶,到饭点了留吃饭,使我很感动。有这么淳朴的群众,我们有什么理由不为他们多做些服务工作?

2.士气可鼓不可泄。作为单位的“一把手”,怎么抓好班子带好队伍,让大家愿意跟着你干,这非常重要。可以批评人,但不要侮辱人。在界首我经常批评人,有时批评得很重,但是工作上的批评是就事论事,批评了以后我自己也不往心里去,一般还会再与当事人做个沟通交流谈心、鼓鼓劲。希望大家能正确对待批评意见。

在基层工作的这几年,以下几点体会比较深刻:一是没有落后的群众,只有落后的干部。最近我们在某村拆迁,以前大家说这个村的人“赖”,但是征地拆迁时,却没有一户上访的。实际上,征地拆迁过程中最难缠的永远不是百姓而是干部,最后拆不掉的一定有干部撑腰。所有工作到最后推动不了,工作阻力绝大多数在干部身上。所以,良好的社会风气来自良好的党风政风,干部不能瞧不起老百姓。二是没有十全十美的人,也没有一无是处的人。作为单位主要负责同志,关键要善于发现一个人的优点,知人善用,把每个人的优点发挥到极致。如把细心较真的同志、善谈交友的同志分别放在各自适合的岗位上,可以更充分地发挥他们的长处。三是没有不重要的岗位,只有不重要的人。有的同志认为,到了一个闲职岗位上,就可以歇歇了,这恰恰错了。在我看来所有岗位都是一样的。我在省、市、县、区三级政府工作过,也先后在事业单位、国有企业、研究机构、行政机关等岗位工作过。我的体会是,看不起自己的岗位就是看不起自己,看不起自己的人就不能指望得到别人发自内心的尊重。四是没有完美的个人,只有优秀的团队。永远不要认为单位离开我就不转了。干成一件事,技术骨干和领导的核心作用很关键,但是大家一定要相信:干大事一定要有一个团队,否则,想干成事是不可能的。五是当你抱怨周围绝大多数人和事的时候,就应该反思自己。当你觉得看周围的人都不顺眼的时候,肯定是你自己有问题。俗话说“宰相肚子里能撑船”,到一定的领导岗位上以后,如果总是用挑剔的眼光看待周围的人和事,其他人都一无是处,这是无法有效开展工作的。当然,当遇到原则性问题时,该斗争仍然要坚持正确的立场进行斗争,不能一味地随大流、和稀泥。

二、如何让基层行政工作不再迷茫

很多同志,尤其是各单位的“一把手”,每天面对纷繁复杂的事务性工作,常常疲于应付、一筹莫展,其主要原因是没有抓住重点,没有抓住推进工作的切入点,头疼医头、脚疼医脚,始终处于被动局面。我的体会是要重点抓四大核心领域,有针对性地推进几项具体工作,这是抓基层行政工作的基本方法。

四大核心领域:规划、项目、预算、政策。通过规划确定工作的范围和方向,通过项目明确工作的内容和抓手,通过预算规定资金的来源和去向,通过政策保障工作的推进和落实,四者形成一个完整的闭合循环,行政工作,尤其是经济工作概莫能外。围绕这四项工作,我们建立了一系列的领导小组会议、委员会会议等议事机制,比如围绕规划,建立了规委会、土委会等议事制度;围绕项目,建立了政府投资项目管理委员会会议、招商引资委员会会议议事制度;围绕预算,建立了财经领导小组会议、经济责任审计领导小组会议议事制度;围绕政策,完善了政府常务会、各类专题会等一系列议事决策的会议制度。具体到每个乡镇街道、每个部门也是如此。把上述四个方面全面梳理清楚,就一定会找准工作的思路和方法。

几项重点工作:即牵涉全局或敏感复杂的业务工作。虽有分管领导,但必须由“一把手”抓,由我亲自过问。就界首当前工作格局来说,这类工作有六项:脱贫攻坚、信访维稳、教育、卫生、环保、城市建设。脱贫攻坚,是政治任务,统领经济社会发展全局,仅靠分管领导难以统筹;信访维稳点多面广、敏感性强,每个副市长分管领域都有信访问题,仅靠分管领导不易协调;教育和卫生工作基础薄弱、老百姓关注度高,而且这几年出现了严重的滑坡,需要重点抓;环保已上升到生态文明建设的高度,且目前欠账太多,必须下大力气整顿;城市建设理念正在转变,机制正在磨合,队伍正在锻炼,而项目实施无论是在数量上,还是在品质要求上均有极大提高,工作推进中很多同志都有诸多不适应,有必要强化统筹调度。因此,我们建立了六个联席会议制度。从实践效果看,这种设计比较合适。

(一)通过规划确定工作的范围和方向。

1.基层要重点做好哪些规划?

1)国民经济和社会发展规划。五年规划是社会主义制度优势的集中体现。苏联建立第一个社会主义国家后,斯大林提出“社会主义要按计划进行”。于是,苏联在1929年4月通过了第一个国民经济发展计划(1928-1932年)。新中国成立以后,照搬苏联模式,从1953年开始,编制了第一个“五年计划”,从2006年开始,“五年计划”变成“五年规划”。国民经济和社会发展规划的意义在于通过规划明确未来五年要干什么,要做哪些事。

2)城乡规划。城乡规划由城市规划以及乡镇规划、村庄规划和社区规划等组成,周期一般为20年,更长时间的也有,比如上海市城市总体规划,就从2016年编到2040年。除了总规之外,还有各类专项规划、控制性详细规划和修建性详细规划。习近平总书记说:城市规划在城市发展中起着重要引领作用,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。我们常说,城市建设一定要少干或者不干让自己后悔的事。界首这几年先控违再建设,对农民建房也进行控制,这也是落实规划的需要。界首667.3平方公里,80.2万人,农村建设用地面积17万亩,户均集体建设用地面积0.97亩,而且大部分村庄的房子没有人住,老百姓盖房实在是浪费。按照界首目前的人口状况,如果规划科学,7万亩地就足够解决农村老百姓的住宅问题,可以腾出10万亩耕地。10万亩耕地什么概念?重庆有成功的地票交易经验,近期,江苏也有意在苏南和苏北之间启动建设用地指标交易。不久的将来,如果放开省内地票交易,一亩地的指标至少能够卖30—40万,按照最低价格算,30万元一亩,10万亩指标可以卖300亿,如果有300亿投入界首农村搞建设,农村会是什么样子?

3)土地利用总体规划。多年来,阜阳发展受限很多,最关键一点是土地利用总体规划没有编好。土地利用总体规划是国家对土地资源自上而下的一种管控,是以供定需,而不是按需供应,通过对土地利用规划指标层层分解,传达明确的控制导向,其中涉及的主要指标有耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发面积等,这些主要指标的用途就是要明确土地利用结构,对基本农田和建设用地等进行分区。从基层工作的角度说,当前必须干好一件大事,就是全域性永久基本农田的划定。全域性永久基本农田的划定意义有多大?如果基本农田不划定好,未来5—10年想干的事肯定是干不好的。阜阳的基本农田占比是90%多,比例太大。当前要做的就是通过土地利用总体规划的调整,把想用的地从基本农田中划出来。但依靠的不是规划,而是项目,规划调整一定要有项目支撑。

4)多规合一。2012年9月7日,李克强总理在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会讲话中要求:在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合一”。2013年12月中央城镇化工作会议上,要求建立统一的空间规划体系。后来在全国28个地区开展“多规合一”试点。“多规合一”的底图是二调的土地利用现状;底盘是建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积;底线是永久基本农田的保护红线、生态保护红线、城市开发边界。“多规合一”是一本规划,而不是一个规划;是一套图,而不是一张图。“多规合一”的主要目的是实现一个空间内规划统一,避免建设规划、土地利用总体规划等“规划打架”。“多规合一”的本质是要建立空间规划体系,就是把发展中要做的事在空间规划中予以体现。全国28个试点地之一的嘉兴,做到了统一发展目标、统一规划体系、统一规划基础、统一技术标准、统一规划蓝图、统一信息平台、统一管理机制,做得比较彻底。真正实现“多规合一”很难:一是难在体制合一。国土、规划和发改的体制能不能合到一块?28个试点地更多呈现出的是主导权之争。二是难在理念合一。搞建设的希望规划大一点、建设面积大一点;搞土地的是控制导向,希望少占地;搞环保的,注重生态文明保护,希望少点开发。各家理念不一样,关键是能不能揉到一起。三是难在职能合一。建设方面的重大职能整合牵扯利益调整,难度非常大。以上四个规划,基层至少要做好前面三个,而且是当务之急。

2.基层如何做好规划?

1)必须是主管单位自己动手编制规划。包括部门和乡镇,不能把规划都交给别人。认为招标了、请到高手了就可以撒手不管了,这就大错特错了。必须坚持自己编规划。界首的规划基本都是我们自己编的,反复讨论,诸如路网定位等都是我们自己研定的。外人不可能确定我们的规划,就如同任何家庭不会交由外人来当家。

2)必须是单位班子尤其是“一把手”亲自研究规划。规划是未来建设的范围、发展的方向。“一把手”必须带着班子亲自研究,而且研究规划一定要有底气,不能人云亦云,主见全无。2013年我刚到界首工作时,几乎每周都到规划局听规划汇报,所有规划都一个一个听。最近,“十三五”各专项规划、城市建设各专项规划、各乡镇规划也都在紧锣密鼓地修改完善,要求就是“一把手”亲自负责。

3)必须委托有资质的专业人员编制规划文本。编制规划文本要靠专业机构,画图等一些规划的基本技术我们不专业,要找助手,提高专业水准。但要强调的是,这些专业机构一定要按我们的要求来开展规划编制工作,不能被所谓的专业意见牵着鼻子转。

4)必须充分征求社会各方面的意见建议。规划最忌讳的是闭门造车,闭门造车编出的规划只能是“纸上画画,墙上挂挂”,不会有什么实际效果。我们要求所有的规划都要广泛征求意见,不仅要征求相关部门的专业意见,更要征求社会各界和“两代表一委员”的意见。乡镇规划还必须充分听取规划局、国土局、环保局、发改委等部门的意见建议。当然,如何让大家面对专业的规划有话可说、有话敢说,这也是一门学问,对我们组织征求意见的同志是一种考验。

(二)通过项目明确工作的内容和抓手。

1.项目制是国家治理的基本方式。计划经济年代,配置资源和资金主要靠“单位”,实行的是单位制。只要是国家单位,就有资源和资金。计划经济向市场经济转轨后,不可能再按照单位制配置资源资金,靠什么?我国采取的方式就是项目制。1994年分税制政策制度设计上,中央财力下分有三个渠道:一般转移支付、税收返还、以项目为载体的专项转移支付。项目真正发挥作用就是专项转移支付。刚开始专项转移支付量很小,后来越来越多,到2012年,就达到总量的百分之四十多,实际上还不止这些。各地都强调项目工作的重要性,首先要搞清楚通过项目能干什么?一是落实规划。刚才说的很多规划只是未来的发展方向和范围,靠什么把这规划丰满起来、变为现实?就是靠项目,没有项目支撑的规划都是空的。二是对接政策。谋划项目一定不要坐在家里瞎想,要对接政策,政策叫干什么就干什么。有些同志始终不明白,日常工作干得好好的,为什么非要搞项目?这里牵涉话语体系的问题。大家总感觉上级报告跟基层说话不一样、上级文件跟基层文件不一样,就是因为话语体系不一样。中央与地方之间、上下级之间、政府与企业之间,话语体系不一样,思维方式、思考问题的视角也不一样。有些企业总纳闷为什么争取不到项目,争取不到政策支持?就是因为政府与企业之间的话语体系不一样。今年上半年,界首科技系统争取的无偿资金占阜阳市的48%,经信系统给企业申请的无偿资金占阜阳市的66%,发改系统给企业争取的无偿资金占阜阳市的50%。专项建设基金,特别是企业申报的专项建设基金在阜阳市也是最高的。靠什么争取政策和资金,不是靠喝酒,而是靠项目。涉及项目的事,企业搞不好怎么办?我们的基本做法就是部门主动上门服务,帮助企业包装项目、向上对接。没有项目就没有政策,没有资金。所以,为什么要用项目来对接政策,因为国家就是通过项目渠道来给钱的,不从这个渠道对接,就是瞎忙、白忙。三是争取资金。以前争取资金是直接要钱,而现在要通过项目争取资金。界首的干部都知道我从来不在申请资金的请示上签字。要钱的渠道有两个:就是预算和项目。列入预算的就有钱;有项目就给政策,政策里面就有钱。

2.基层干部对项目工作认识的主要误区。

1)项目与要素。实施项目要有土地、资金等要素作为支撑。我在界首刚开始讲项目的时候,有同志就说,地在哪?钱在哪?不给地、不给钱怎么谋划项目?其实,这是基层干部最大的认识误区。觉得“八字没一撇”,搞项目人家不笑话?这就错了。界首最近在对接通用机场的项目。在把通用机场列入界首市经济社会发展“十三五”规划的时候,很多人不理解,说界首怎么可能建通用机场?一个很偶然的机会,这个项目跟民航华东管理局的相关部门对接上了,慢慢也就有点眉目了。建机场这件事,土地批文肯定没有,专业人才肯定没有,按理说这样子没法搞项目。是先落实这些要素,还是先把项目争取来再落实保障要素?很显然,要先把项目谋划好,等批下来再逐一落实要素。而我们现在干的很多工作恰恰相反,都在坐等上级要素支持,上面不给政策就不主动谋划项目。

2)项目与工程。很多人认为修条路、盖栋楼就是项目,其实项目概念的外延比工程更广。项目是动态的,是一个过程;工程往往是静止的,一座桥梁、一栋楼、一条路,干完以后,它就是一个静止的建筑物。我们可以把工程看成项目的载体,工程本身不能等同于项目,项目也不能等同于工程。我们这里所讲的项目是作为制度意义上的项目。

3)项目与业务工作。我们经常要求经济工作项目化,农业发展项目化,社会事业项目化,等等,到底如何项目化?项目与业务工作有什么关系?一是项目具有一次性的特点。项目工作有始有终,有起点有终点。而业务工作是周而复始循环的,往往年复一年,日复一日。二是项目组织具有临时性。一个大的项目,在谋划阶段,是一批人负责;在实施阶段,是另一批人负责;在完成以后,又有另外一批人负责管理。不同阶段有不同的主体,不一定是同一批人从头到尾干完的。但业务工作不同,一项业务工作有的人能干几十年。三是项目工作后果具有不可挽回性。项目实施完成后,结果是客观存在的,想纠正是要有成本的。而日常业务工作是可以调整的。业务工作项目化的前提是要分清哪些业务工作能够项目化。要想真正搞明白,就要从国家制度设计的高度来对接。

3.如何提高基层项目工作质量?

1)熟悉项目工作业务。要经常学习,开展培训交流。界首在这方面做了不少尝试,刚开始是逢会就讲项目,但大多数同志说听不懂。后来改变方式,组织到知名高校培训,发现效果还是不理想。最近又改变了方式,以会代训。通过政府投资项目管理委员会会议、招商投资委员会会议,把一段时间以来谋划得比较成熟的项目放到会上由项目谋划单位现身说教,参会单位相互学习借鉴。要求做到两点:汇报即讲课、参会即学习。现在界首很多项目都是通过这样相互启发谋划出来的。

2)专人负责项目工作。现在在界首,评价一个单位工作干得怎么样,关键是看项目工作做得怎么样,项目工作体现整体工作的质量和水平。对此,我们在三个方面作了一些尝试:一是项目管理员制度。在全市范围内选调80人作为项目管理员,要求各单位把最合适的同志安排到项目工作上来,定期培训,重点打造。二是项目工作组制度。有的项目牵涉面很广,比如通用机场项目,现在是发改委在跑,但显然仅靠发改委是搞不好的,就当前而言,发改委、国土局、规划局都很重要,那就从这三个单位抽调三个人,成立项目工作组,在立项阶段,就由这个工作组负责。立项结束后,根据新的任务,要重新成立新的项目工作组。比如建设阶段,就要从重点工程局等单位抽调专人组成工作组。确保每一个重大项目在不同的阶段都有明确的项目工作组,作为项目工作的基本力量。毛泽东同志讲要把支部建在连上,一抓到底,基层工作要这样抓,抓项目工作更应如此。三是项目工作主体制度。对每个项目明确牵头单位,牵头单位一旦明确,坚决不允许单位之间推诿扯皮。经济工作考核,重点考核项目主体单位落实主体责任情况。

3)专业机构包装项目。这几年融资工作体会最深,开展融资一定要听金融机构的。只要金融机构答应融资,要求做什么就做什么。包装项目要找熟悉合作银行业务和政策的机构,不能找偏了。向上申报项目也是如此。比如申报科技系统的项目,不仅职能部门的同志要帮忙指导,还要请对科技部门政策比较熟悉的机构来包装项目。

(三)通过预算规定资金的来源和去向。治国即理财。朱镕基同志任总理期间两个很重要的贡献就是在财税方面推行了分税制改革、在金融方面建立了现代金融体系。总理如此,县长、乡镇长也应该是这样。做行政工作,不知道钱从哪来、怎么来、怎么花,就不可能干好工作。而科学理财主要靠预算实现。

现代财政预算制度最早出现于英国。14—15世纪,新兴资产阶级的力量逐步壮大,他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权,要求政府的各项收支必须事先作计划,经议会审查通过后才能执行,财政资金的使用要受议会监督,以此限制封建君主的财政权。

我国的新《预算法》提出几项新要求:一是全口径预算。就是把政府所有收支全部纳入统一管理,构建一个覆盖所有收支、不存在游离于预算外的政府收支,是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。二是四本预算。新《预算法》明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,即四本预算。三是三年滚动预算。有的项目一年不一定能实施完,比如安置区建设可能需要两三年,所以就要求编制三年滚动预算。

预算改革三大重点:一是部门预算改革。这是当前预算改革的重中之重,最终目的就是把预算资金准确安排到预算执行单位,同时通过预算监督,确保资金及时安全有效地得到使用。二是国库集中收付制度改革。现在所有收入进国库,基本上都能做到,但是集中支付还做不到全覆盖。这涉及与财政预算管理水平相匹配问题。所以我们提出国库集中支付按步骤逐步推进。哪些要进国库、哪些暂时不进、什么时候进,这些正在研究。三是政府采购预算改革。政府采购预算管理方面的问题各地都普遍存在。很多应该列入政府采购预算的一股脑列为部门预算,政府采购预算可以说形同虚设。国家这么重视政府采购改革是制度设计的需要,有着充分的理论依据,必须作为当前预算改革的重点和难点积极推进。

1.基层干部对预算认识的主要误区。

1)把预算简单等同于财政收支。攻读博士学位期间,我在安徽的一些县进行了深入调研,发现那时很多县根本没有预算行为,即使有也不太规范,大多是年初报个数,年中随便花。各县每年提交人代会审议的财政预算执行情况报告很多人大代表根本不可能看懂,因为基层政府预算和决算是分开的,说严重点就是“牛头不对马嘴”,这样的预算一点实际作用都没有。正因为有这样实际情况,基层同志就产生了认识误区,把财政预算的编制过程简单等同于财政收支计划的罗列。不过这几年有所好转,逐步规范了。界首市政府党组学习《预算法》时曾指出过:要认识到预算行为的政治性。预算本身是一种政治行为,而不单单是财政行为、行政行为。

2)把部门预算简单等同于单位财务管理。很多单位的预算都是会计编的,领导不过问,会计编好以后,领导拿来就签。同时,也把预算监督简单等同于一般的财务监督。实际上,预算监督不仅仅是审计局、财监局的事,要加大力度,多渠道监督,逐步提高预算监督的水平。

3)用家庭理财的观念理解预算行为。预算强调收支平衡,按序时进度执行。而家庭理财,更多讲究勤俭节约、量入为出。谁家都不会用预算的方式来做家庭理财。当然,更不能用家庭理财的方式管理单位预算。现实中,就有一些单位的“一把手”,“小日子”过惯了,平时不舍得花钱,导致财政支出进度不平衡,有的年底突击花钱。这几年,我们规定:分散资金要整合统筹使用,沉淀资金要收回重新安排,不按计划执行的预算,年中要作调整。这样一来,预算机制的积极性明显提高了。

2.如何提升基层预算编制执行监督水平?

1)预算编制主体要多元化。2014年以前,我们的预算编制基本是会计对会计,部门做预算,基本就是会计做做报表,简单在往年预算额度的基础上再加点(当然这也是预算编制的一种方式,叫基数加增长),编好后,局长也不审核,直接签字报到财政局,财政局相应的股室简单收集汇总,就结束了。简单做到收支平衡,怎么编的,怎么支出的,完全不挂钩。2015年度的预算编制,我们基本做到了局长对局长,各部门的预算由班子研究,再到财政局进行统筹。2016年的预算编制是全方位参与,从人大的参与,政府分管领导的介入,到部门相互之间的整合和交流,打破了部门界限。下一步,预算编制主体的范围要进一步扩大。近期,我们安排去中山大学培训,专门有一课就是参与式预算,就是让群众代表、村干部、基层干部参与预算编制执行和监督。这方面浙江温岭有比较成熟的经验,大家可以学习借鉴。

2)预算编制过程要规范化。我们研究审定预算,重点关注三件事:一是有没有项目支撑。没有项目支撑的预算,一概否决。二是有没有工作计划。要明确预算资金打算怎么花?按什么序时进度支出?没有工作计划,一概否决。三是有没有政策依据。上级规定要做的拿出上级文件,市委、市政府要求的也要拿出依据,没有依据,一概否决。

3)预算监督方式要系统化。政府层面:一方面,预算中期调整。哪个单位预算资金花得慢就给予相应调减,花得快的就多给点。另一方面,经济责任审计。我们把经济责任审计作为预算监督的重要方式,定期召开经济责任审计领导小组会议,听取审计工作汇报,关键是看预算执行过程中出现了什么问题。最近还要成立正科级的经济责任审计局,强化经济责任审计工作。人大层面:我们邀请人大常委会对预算项目进行评审,对预算执行进行绩效评估,下一步还要请他们对预决算进行更加细致的审议,让人大代表真正参与监督政府的“钱袋子”。社会层面:逐步把所有预决算面向社会全面公开,让群众参与监督,当然这样做是要有底气的。

(四)通过政策保障工作的推进和落实。

1.理解政策必须有全视域的眼光。“政策和策略是党的生命”,这是毛泽东同志关于政策的重要论述。一是没有重点就没有政策。1959年4月5日,在上海召开的八届七中全会上,毛泽东同志一开始就强调:“别的事我不讲,只讲工作方法,现在的中心问题是工作方法,要会做工作”。然后,他一口气讲了十几条。其中说到,搞经济计划,要有重点,有重点就有政策。没有重点,平均分配,就无所谓政策。就是希望制定政策要有明确的指向性、针对性。如果泛泛而论,在政策中过多挟带这也重要、那也重要,这也要做、那也要做的要求,把“重点”湮没在“全面”之中,落实起来,真正想解决的问题和实现的目标可能就要打折扣。二是没有区别就没有政策。毛泽东在给刘少奇的电报中说:“我感觉各地所犯的许多错误,主要是由于领导机关所制定的政策缺乏明确性,未将许可做的事和不许可做的事公开明确地分清界限”。所以从执行角度而言,政策必须把支持的和不支持的事情分开,标准把握好,这样政策才更加明确和具体。要分清政策的界限,这是非常重要的。比如,习近平总书记提出经济发展进入新常态后,各领域都乱用“新常态”这个词,后来总书记专门强调,新常态是针对当前经济工作而言的,其他领域不要乱用,也是这个道理。三是必须对政策制定过程进行探讨。一篇领导讲话、一份政策文件,其起草出台的过程往往比讲话、文件本身更重要。为什么很多基层干部不懂上级政策,不能做到与上级政策无缝对接,关键是不熟悉上级政策制定过程。8月26日,我们举办中国再生铅与铅酸蓄电池产业协同创新发展高层论坛,邀请了国家发改委、工信部、环保部、科技部的很多处长在论坛上发言。为什么邀请处长?因为各部委的文件主要是他们执笔起草的。通过与他们的经常性沟通,我们能够了解到高层是怎么想的?他们起草的文件里面含金量最高的是哪些内容?现在界首有很多工作能很快与上级对接上,这也是很重要的原因之一。

2. 政策主要通过文件和会议表达。有的同志反映“文山会海”的问题,说会议多、文件多、讲话长。那么文件和会议不要了行不行?当然不行。

1)为什么要有文件和会议。文件和会议:一是理念的表达方式。干工作要有理念,理念要靠文件和会议来表达。二是政策的表现形式。政策靠什么传达下去?要么是文件,要么是会议。三是工作措施的落实形态。干工作要有措施,措施靠什么表达?靠的就是文件和会议。中国革命过程中遇到的最突出的问题,党中央都是通过这种方式来统一全党思想的,如中共六届六中全会在延安桥儿沟开了39天,中共七大在延安杨家岭开了50天。当然,不是说会议时间长就好,而是说,评价文件和会议质量高低的标准不在于长短、多少,而在于有没有理念、政策和措施,关键在于能不能解决问题。

2)为什么有些文件和会议效果不理想?拟文办会者和阅文参会者的共鸣至关重要。为什么很多文件、会议效果不佳,主要就是因为两者之间没有形成共鸣。拟文办会者有三种错误心态:高高在上心态,自认为是领导机关,不关注基层诉求;技术官僚心态,自认为业务权威,不改进表达方式;推卸责任心态,认为上级安排了这项工作,我们发完文、开完会,责任就履行完了。阅文参会者也有三种错误心态:纯粹应付心态,很多同志根本不看文件,传达会议精神,念一遍了事,前段时间检查部分同志的工作笔记,参加会议仅仅记录“徐书记讲话、何市长讲话”,讲话内容一字未记;固步自封心态,凭经验办事,不注重学习思考提高,最近界首召开了一系列以会代训的业务会议,旨在希望大家能相互借鉴,共同提高,但仍有相当一部分同志麻木不仁、消极应付;抱怨对抗心态,有的同志一味抱怨文山会海,文件一律不看、会议一律不听,把文件多会议多当成工作不力的借口。拟文办会者和阅文参会者各自都有错误心态,这也是政策实施效果不理想的根本原因。

3)如何真正做到精文简会?精文简会不是不发文件、不开会,也不是简单地少发文件、少开会,重点是提高文件和会议的质量。1973年,毛泽东同志要求一位担任要职的同志多读书,对方回答说文件太多,没有时间。毛泽东就讲:“文件要分主次,看主要的,无关重要的、与你毫无关系的你就跟着别人画圈好了。其实很多文件,本来是来自下面的第一手材料,很值得一看。可是到了上面已经经过几道关口的修饰了,面目全非,也就没有太大意思了。有的文件,头几页你就别看,没意思,就看中间是什么内容就行了。要是让你批,让你拿主意的文件,就要认真对待了”。现在界首筹备会议要求是很严的,一个全市性的大会,没有半年的时间都筹备不好。我们要求,会议筹备的过程中:一要强化调研。我们要求会前一定要把情况调查清楚,把所有政策梳理好,把工作思路理清楚,对工作方法进行改进。为什么有些部门出台的文件基层不愿意看?指导思想、基本原则、工作要求一大堆,基层最关心的一句话没有,这样的文件谁愿意看?发它有什么用?二要加强统筹。其一,能发文不开会。常规的业务性工作,如果能够把层次分清楚,定期给大家发个要点,大家就都知道怎么干了。其二,能统筹不本位。有时为了突出工作的重要性,有部门会说“我的工作是‘一票否决’的,必须要单开会”。谁规定了“一票否决”就要单开会呢?几个“一票否决”的会一起开,压力会更大,效果会更好。其三,能精简不复杂。能够合并的都要合并掉。三要注重实效。重点要做到三个结合:其一,上下结合,把贯彻落实上级决策部署与及时回应基层诉求结合起来。学习文件一定要全面、系统地学,要为我所用地学,彻底弄明白上级是什么意思,我们要干什么。其二,内外结合,把学习借鉴外地经验与总结提炼基层经验结合起来。尤其是在学习借鉴外地经验方面,要知道政策是不能简单移植的。凡是成功的工作都是根据问题导向、结合自己的实际干出来的。基本情况不一样、遇到的问题不一样,用同样的文件肯定不行,所以,更重要的是总结提炼适合我们自己的基层工作经验。其三,政社结合,把政府相关要求和社会的诉求结合起来,政府的文件和会议最忌讳的是自说自话,那注定是要失败的。如同机器运转,光齿轮转是没有用的,齿轮和齿轮之间要挂上链条。我们推动工作就像运转一部机器,不仅要转动齿轮,而且要挂上链条。现在最突出的问题是没有人挂链条,政府转动齿轮没少费劲,但机器仍未有效运转。因此,调研、出台文件、开会要重点解决怎么挂链条的问题,在政社结合上下大功夫。

3.如何提高政策实施效果。要强化机关服务基层、部门服务一线的意识,摒弃不良心态,共同改善文件和会议质量。

1)关于学习政策。一要系统学习。学习文件和会议精神,要学习关联政策,很多干部看不懂文件,就是因为不知道前后文,孤立地看某一个文件,越看越迷糊。二要作深度解读。要看懂政策的话外之音。主要看政策的含金量以及所宣示的政策趋势。十八届五中全会以后,中央派宣讲组下来宣讲,为什么要让部长搞宣讲,而不是学者?因为部长们参与了政策的制定,知道政策是怎么回事,能够深入解读,能够准确地把中央的意图转达到地方。三要结合实际,为我所用。于勇书记要求我们要“四找”。界首的一些部门向市委常委会、市政府常务会汇报要出台的文件,我们始终要问:上级怎么说的?我们有什么问题?结合实际做了什么?如果跟上级一样,说一些原则性的话,或者不知道出台这个文件对我们有什么好处,就不要出台文件,我们要的是具体干什么、怎么干。

2)关于制定政策。主要包括制定文件和筹备会议。

其一,政策制定依据。要吃透上级政策,同时要摸清我们的真实情况。上级要求和工作需要相结合,这就是我们政策制定的依据。1961年,毛主席在广州中央工作会议上说:“今后不要搞那么多文件,要适当压缩,不要想在一个文件里什么问题都讲。为了全面,什么都讲,结果就是不解决问题”。界首也是这么要求的:一是不是所有的上级文件都要转发。有的部门出台文件就把上级文件换个名字,把阜阳市改成界首市,就发下去了。没有工作需要的,参照执行就可以了,有需要才出台文件。二是不是所有的工作开展都需要制定政策。不要干什么事都先问有没有文件,有些工作开展是不需要文件的。比如,界首2014年开始实施城乡环境整治的时候,也没有发实施澳门澳搏国际集团,就是发了个明传,推进一段时间以后,再进行总结提炼。

其二,政策制定过程。政策本身和政策制定过程是有区别的。政策制定要么签发,要么上会,签发或者上会前,要弄清楚几个问题:一是问题找准没有?为什么制定这个政策?要解决那些突出问题?二是对上级政策和本级情况有没有进行系统梳理?有没有明确清晰的思路?三是决策的程序到位没有?政策制定过程一定要贯彻民主集中制。不仅在班子内充分发扬民主,而且要广泛征求意见,在系统内征求意见,到相关部门征求意见,到基层征求意见。要把政策制定过程变成统一思想、凝聚共识的过程,否则,政策写得再漂亮也没用。政策制定成功与否的关键是过程中的充分酝酿和制定后的顺利执行。

其三,政策实施评估。我们强调,政策在周期内不能随意更改,要维护决策的权威性。但不代表所有的决策都是一成不变的。千万不能让政策变成工作开展的束缚和绊脚石。最近,我们制定政策就吸取了这方面教训。比如,征地拆迁澳门澳搏国际集团,要求各拆迁主体先拿初步澳门澳搏国际集团,经职能部门把关后,到群众中宣传、摸底,该修改的都修改完了,再由市委、市政府研究、批复。这样执行,就不会再有违背政策的问题出现了。所以有些工作的开展,最后出台文件是为了对前期工作的巩固,是为了整个工作的提升。一是政策应该成为基层经验的提炼。每项政策实施完以后,要对基层创新进行摸排,对好的做法进一步提炼,从而更好地指导促进工作,这样的政策都是自下而上的。二是政策应该成为攻坚克难的依据。就是要用政策做保障,让基层一线攻坚克难的同志没有后顾之忧。三是政策应该成为群众利益的保障。评估政策好不好,关键是看能不能给老百姓带来利益。马克思说过,思想一旦离开“利益”,就一定会使自己出丑。我们的政策如果不能给老百姓带来利益,最后出丑的一定是我们自己。

三、如何让基层干部改进工作方法有章可循

(一)问题导向是基层工作的出发点。

1.什么是问题?毛泽东同志发现问题、解决问题的眼光、魄力和方法,给人启悟良多,概况起来就是“看得到,抓得起”。1958年3月25日成都中央工作会议上,毛泽东同志说:“过去几年,我们有些同志就是对大问题看不到,抓不起,而自己并不自觉。以为看到了,抓起来了,而后头证明一没有看到,二没有抓起”。以前写博士论文的时候,老师就告诉我只要能找准一个研究问题,论文就完成了一大半。我当时还觉得找问题简单,不就是问个为什么吗?后来发现要找准一个问题是真难,我花了大概一年的时间,看了各类专著几百本、论文几千篇,多次调研,也没提出研究问题来,这说明问题不是这么容易找到的。2013年,于勇书记在《半月谈》上有一篇《问题意识是密切联系群众的金钥匙》的文章,推荐大家认真看看。我在界首也经常讲:没有解决不了的问题,只有发现不了的问题。

很多同志在问题导向上存在一些误区,主要是简单地把现象当成问题,错误地把困惑当成问题。我们召开过很多座谈会,请同志们讲问题,但大家讲的绝大部分不是现象就是困惑,就是找不出问题。1959年3月份在郑州的政治局扩大会议上,毛泽东同志讲三国时候袁绍败给曹操的原因是由于袁绍的多端寡要,在我们领导干部身上常常表现为:“在一大堆问题面前找不到主要问题,抓不住要害问题,决策起来头绪多端,力求面面俱到。什么都要讲要做,结果什么都讲不透做不细。办起事来难免在枝枝节节的问题上疲于奔命,而影响全局的实质性问题得不到解决,避免多端寡要关键是及时地判断出什么是当务之急,什么是急要之务”。我觉得毛主席这段话对于我们认识问题很有启发。简单地说,真正的核心问题就是工作中遇到的与常理相悖的地方。

以界首的城乡环境综合整治为例:城乡环境的脏、乱、差、陋(陋习),这是现象,不是问题。开展环境整治钱从哪儿来、老百姓怎么发动、突击之后长效机制怎么建立,这是困惑,不是问题。问题是什么?不同的阶段有不同的问题,不能混为一谈。城乡环境综合整治工作开展初期的核心问题是:为什么政府很重视、干部很卖力、群众很期盼,这项工作就是干不好?解决这个问题,就是要解决如何推动的问题。就像河里流水,如果水流很小,稍微有一点阻力,水流就停止了;如果水量大了,就能很顺畅地流动。因此,刚开始要行政化推动,保证工作的力度和强度。所以,界首刚开始抓城乡环境综合整治的时候,就是书记和我亲自抓,每月都召开现场会,每次现场会都兑现奖惩,对工作不力的同志进行问责,这样就解决了如何推动的问题。一段时间后,核心问题发生了变化:为什么为群众办事,却是干部在干,群众在看?原因是老百姓发动不充分。所以,我们提出社会化管理,就是广泛发动群众,老百姓的事情老百姓自己干。其中一个措施叫发动五支力量:一是党员、干部。界首吃财政的18000人,都回自己老家发动家人和亲戚。二是学生。通过“小手拉大手”,对家长的说服力更大。三是个体工商户。落实“门前三包”责任。四是残疾人。他们身残志坚,很有感染力。五是宗教人士。宗教都是教人向善的,基督教堂、清真寺在做祷告和礼拜之前,先讲讲城乡环境综合整治。这样一来,老百姓自觉参与的意识增强了,参与的过程中也逐步生发了自豪感。这样就把发动群众的问题解决了,工作氛围也有了。后来问题又来了,为什么这样一项群众理解、投入不菲的工作,却容易走入整治、反弹、再整治、再反弹的怪圈?怎么建立长效机制、常态化推进?只有一条路,就是市场化运营。今年界首把人均30元经费拨给乡镇,由乡镇自己选择保洁公司市场化运营,并做到乡镇全覆盖。综上,坚持问题导向,就要分析一项工作在不同阶段问题的不同表现形式,有针对性采取不同的方式予以解决。

2.到哪里找问题?在办公室、在文件里是找不到问题的。很多单位和部门文件不能用,很大一部分原因是他找的问题是从其他文件上抄的,或者是坐在办公室里想的。要想找到真正的核心问题:一要到基层一线找问题。制度是人设计的,只要是人设计的东西都有漏洞。只有到基层一线才能看到我们的制度设计和现实之间的差异。二要到群众中找问题。我们工作和老百姓的要求之间是有差别的,不要有一点点工作成绩就骄傲自满,群众的要求是无止境的。不同的发展阶段有不同的要求,所以我们要找问题就要到群众中,这是不会错的。三要到关联领域找问题。本位主义和系统思维是有差别的,我们很多单位绕来绕去就是绕不开业务工作,跳不出业务范围。实际上跳出业务,问题就很好解决。突出强调一条,自下而上反映的问题才是最真实的。

3.如何找问题?找问题不是简单听听记录、汇总一下,就能找到的。一要掌握大量第一手资料。搞访谈,搞座谈,就是一定要认真记录整理。我写博士论文的时候,成稿就十几万字,但是仅访谈的录音整理就有30多万字,还不包括收集的其他文献资料。不掌握大量的第一手资料,就无法进行分析。二要熟悉政策工具。到一个领域调研,去之前肯定要学习熟悉这个领域的法律法规和相关的文件,否则人家讲的东西是听不懂的,遇到东西也不知道怎么分析。熟悉政策工具之后,在人家发言的时候,你就能敏锐地找到问题,提炼问题是需要灵感的。三要善于分析提炼。就是毛泽东同志讲的抓主要矛盾,抓矛盾的主要方面。1958年,在中央军委扩大会议上,毛主席说:“打了抗美援朝战争以后,我就把军队工作推给彭德怀同志了。我做工作就是单打一,搞那么一件事就钻进去了。有本书叫《香山记》,头两句叫作‘不唱天来不唱地,只唱一出《香山记》’”。毛主席看问题就是这样的。很多问题,掌握大量的资料、综合起来以后,要找到它的核心问题,不可能眉毛胡子一把抓。

(二)系统思维是基层工作的关键点。包括业务、机制、思想三个层面。

1.基层工作为什么要运用系统思维?基层工作“上面千条线,下面一根针”。不统筹、不系统思考,永远都改变不掉基层工作疲于应付的被动局面。

2.基层工作如何运用系统思维?

1)如业务层面,以改进检查考核评比为例:

其一,如何正确理解检查考核评比?一要认识到检查考核指标体系是人为设计的。既然是人为设计的,又要综合考虑面上的诸多情况,所以它只能是框架性的、粗线条的,不可能考虑到每一个地方的个性问题和具体细节,更不可能完全有机地反映事物发展的内在逻辑和规律。因此,我们不能机械地把它看做业务工作的全部,更不能当作亦步亦趋的具体工作措施。二要认识到检查考核评比是结果导向的。检查考核评比就是对工作结果的检验,而我们在思考谋划工作时则需要强调从源头梳理。如果一味从指标体系入手来思考谋划工作,则容易走入主观主义的误区。我们常说抓工作要牵“牛鼻子”,从问题出发就是牵“牛鼻子”。而从结果出发,则是拽“牛尾巴”。比如,考核指标就像用木板简单拼凑成的一个盒子,考核就是看你用这个盒子能从井里打上来多少水。盒子四面都漏,怎么打水?我们的做法就是自己弄个桶,打上来水以后把盒子往桶里一放,盒子里的水满满的,就这么简单。上级要求的工作我们干了,上级想不到的工作我们也干了,这就是“牵牛鼻子”。所以,在谋划工作时,一定要从源头梳理,把考核指标体系作为参考,而不是工作依据。经济学家许小年有篇文章里说:目前经济学界不缺理论也不缺数据,缺的是常识;政策制定部门也不缺建议和谋士,缺的同样是常识。所以,回归常识很多事情就明白了。三要认识到检查考核评比本质上是一种控制思维。本意是控制结果,但在实际执行过程中容易演变为控制过程,甚至控制具体操作行为。控制过度会导致执行变形,也会抑制基层的创新精神,最终不仅可能使工作机制僵化,而且可能让检查考核评比最终流于形式。

其二,如何正确对待上级检查考核评比?2014年,界首美丽乡村建设皖北倒数第一、计划生育单项预警、党政领导干部履行教育职责督导考核不合格等等,为什么在半年之后都成优秀了呢?其实这里是有“窍门”的,核心是以不变应万变,扎扎实实地把自己本职工作干好。如果我们安排部署工作的标准比检查考核评比的标准高,而且真正按照高标准推进,就不怕检查了。我们经常讲两句话:“硬件不足软件补,软件不足精神补”,如果精神状态积极向上,即使有一点瑕疵,人家也是能理解的。只要夯实工作基础、理清工作思路、扎实推进工作,就能以不变应万变。一要夯实工作基础。我经常讲三句话:打基础、促规范、建机制。基础不牢地动山摇,基础工作不规范,是不可能干好工作、取得高分的。二要理清工作思路。要认真研究规划、项目、预算、政策,很多工作推进不力,抓好这四个方面会更有效。三要扎实推进工作。干工作没有什么可投机取巧的,成绩都是干出来的。

2)如机制层面,以脱贫攻坚联席会议为例:

其一,为什么要建立脱贫攻坚联席会议机制?一是贫困产生的原因复杂。通过综合分析致贫原因,我们认为产生贫困有两大核心根源:农村经济发展水平不高和基层治理机制缺失。同时我们还要准确把握存量贫困、显性贫困和增量贫困、隐性贫困的关系。存量贫困、显性贫困就是家境贫穷,一看就能看出来的贫困,这个相对容易解决,但是增量贫困、隐性贫困如何解决?如何防止显性贫困转变成隐性贫困?这些都需要我们深入研究分析并切实加以解决。二是脱贫攻坚的任务艰巨。脱贫攻坚是一项政治性任务。政治性任务和业务性工作的本质不同点在于,业务性工作内涵和外延清晰,而政治性任务内涵更加丰富,外延边界更广,因而工作界限相对而言就没那么明晰。业务性工作,只要紧扣业务方面的政策,坚持原则,符合政策就办,不符合政策就不办,再加上踏实肯干就行了。但是完成政治性任务,必须要系统思考,要有政治目标、政治方法、政治措施、政治机制。用单纯的抓业务工作的思路和方法抓脱贫攻坚肯定是抓不好的。三是当前工作的基础薄弱。具体表现为,第一,不会干。基层干部没有弄清政治性任务和业务工作的区别,不善于运用抓政治性任务的工作方法,虽然用力不少,但成效不明显。服务没有成为干部抓扶贫工作的共识,很多干部完全根据上级文件要求,生搬硬套,下乡走访也成了走过场。更有一部分干部错误地认为,扶贫就是给贫困户发钱。第二,不愿干。脱贫攻坚现在处于啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,难度很大,很多基层同志有畏难情绪。工作不深入问题在基层干部中表现尤为突出,有些干部工作蜻蜓点水、浮光掠影,部分村干部和包村干部甚至都不能说清楚贫困户的基本情况,灯下黑现象严重。第三,不敢干。各个层面的“脱贫攻坚问责办法”出台后,一些干部错误地认为,多干多出事,少干少出事,不干不出事。很多干部没有把脱贫攻坚当作自身的政治责任,政策对接、项目安排、资金使用,缩手缩脚。正是由于致贫原因复杂,脱贫攻坚政治任务艰巨,当前扶贫工作无论是在思路、方法、措施还是推进机制上均存在突出问题,因此有必要在常规工作机制的基础上,安排一个由市委、市政府主要负责同志召集的联席会议机制,以便于统筹调度、系统谋划、强力推进。

其二,通过脱贫攻坚联席会议解决什么问题?一是联席会议机制设计的总体思路。借助联席会议这一议事决策平台,首先是明确任务。围绕落实省、阜阳市脱贫攻坚“十大工程”,细化制定了我市“十大工程”34项扶贫举措。其次是明确工作措施。研究出台了最优秀的人才在脱贫攻坚一线锤炼、最优厚的资金在脱贫攻坚一线投入、最优质的项目向脱贫攻坚一线倾斜、最优惠的政策在脱贫攻坚一线落实、最优良的作风在脱贫攻坚一线体现“五个最优”的扶贫措施。最后,明确了统筹结合的工作方法。将脱贫攻坚与美丽乡村建设相结合、与基础设施建设相结合、与现代农业发展相结合、与城乡环境综合整治及文明创建相结合,避免头痛医头、脚痛医脚。二是联席会议如何运作。按照“问题自下而上反映,压力自上而下传导”的要求,围绕联席会议通报情况、研究问题、建章立制三大定位,由市扶贫办牵头筹备组织会议。刚开始,扶贫办不知道怎么筹备、不知道如何收集议题,每次会上,扶贫办就业务论业务,其他部门和乡镇简单“看会”“听会”。每月1—2次的会议筹备质量不高,问题反映不上来,压力传导不下去。经过一段时间的磨合以后,市直部门谁的事情谁汇报,乡镇也要汇报工作进展情况,工作秩序明显好转。不同阶段的联席会议有不同的研究重点。刚开始联席会议主要研究队伍建设、建档立卡、专项行动等基础性工作,现在研究的重点是政策、项目、资金、金融等。联席会议的所有议题都要自上而下、自下而上反复征求意见并经过预备会审核把关,这样做的目的是通过会前充分酝酿,确保每个议题成熟和会议质量提高。现在我们以召开视频会议为主,各乡镇设分会场,既扩大了参会人员,又提高了会议效率。三是联席会议效果如何?脱贫攻坚联席会议的统筹调度,使得扶贫办能够腾出精力集中抓督查考核和业务指导,全市脱贫攻坚工作思路进一步理清,工作机制进一步理顺。第一,完善了政策体系。根据上级政策,结合界首实际,我们制定出了“1+24”政策体系,脱贫攻坚的政策体系初步形成并在持续完善。第二,增强了工作合力。经过几个月的磨合,已经召开了8次联席会,会议研究扶贫项目的水平、政策梳理把握的精准性、批资金批项目的效率等都有了很大提高,市直部门、乡镇、社会、企业之间合力显著增强。第三,创新了工作举措。我们先后开展了“一线实”“一口清”等活动,实施扶贫专干、计生专干、文明创建专干“三干合一”等一系列独具界首特色的举措,各乡镇也都相继建立了脱贫攻坚联席会议制度,等等,这些工作也得到了省第三方评估小组认可。

3)又如思想层面,以正确对待工作中的遗憾为例:

其一,工作中的遗憾客观存在。不同的发展阶段有不同的工作基础,现在提的发展目标放在10年前提肯定不行,现在的工作要求放在10年前,也不能这么表述;不同的工作理念有不同的工作机制,时代不同了,理念也不尽相同,这就需要通过工作机制来转轨,转轨后再回头看,大方向虽然是一致的,但发展轨道肯定变化了。所以,用现在的标准看以前的工作,用未来的标准看当前的工作,都不可避免地会有遗憾,要积极看待,而不能有对抗心态。

其二,对待工作中的遗憾要有对历史负责任的心态。一是不要把工作中的遗憾当作抓落实的包袱。有的同志习惯于对工作中的问题作过度的解释,自我设置工作障碍。工作的本质就是发现问题、分析问题、解决问题,领导学中有个例外原则,如果所有的事情都让业务人员解决了,那还需要局长、乡镇长、市长干什么呢?二是不要把工作中的遗憾当作不作为的借口。有的同志习惯于把工作推进不顺归结为前任工作不力,这是因为没有弄清楚个人意见与集体决策的关系、单位法人与法人代表的关系。以界首为例,界首市人民政府作为法人是不变的,不管是哪一任市长的事,都是市政府的事。各单位同样如此。所以领导干部有义务处理好所在单位职责范围内的所有事,这当然包括遗留问题。三是不要把工作中的遗憾当作低品质的理由。“不是我工作不努力,而是单位工作基础太差”,很多同志经常把这句话挂在嘴边。装修过房子的同志很多都有体会,越是户型差的房子,越能激发设计人员的创造欲望,下一番功夫后,其装修效果也会更好。工作也一样,前任的基础好,可以干得更好;前任工作有点遗憾,更要想方设法创造性工作,尽力弥补缺憾,打造经典。

其三,把遗憾打造成风景是应有的一种事业境界。一是遗憾和风景往往相辅相成、相得益彰。最美的风景往往在人迹罕至处。欣赏风景和反思遗憾往往是一体的。大家在干工作的过程中,要想深一点、想透一点,不要过分纠结于个人的得失、个人的名利。有不少同志经常挨批评,主要就是因为他们不愿触及困难和矛盾,甚至有意掩盖问题和不足,平庸度日,致使工作中毫无出彩之处。二是把遗憾打造成风景是锻炼能力的最佳平台。我们常说在基层一线、在攻坚克难中锻炼提升能力,而问题出现的时候,恰恰就是攻坚克难的时机。在攻坚克难的过程中:其一,能够锻炼思考问题的能力。如最近在项目调度过程中,有人提出沙颍河上几座桥梁的美化、优化问题,前几年在沙颍河航道整治的项目背景下设计这些桥梁,更多的是考虑其通行功能,但新一轮的沙颍河景观带建设项目则对桥梁美化提出了新的标准和要求。因此,必须深入思考,在不影响当前桥梁建设进度的前提下,提出桥梁优化美化澳门澳搏国际集团。其二,能够锻炼业务能力和水平。遗留问题的解决比我们开展正常的业务工作要难得多,对一些业务工作把握的要求要高得多。如土地规划房产方面遗留问题的处理,土地正常招拍挂,项目正常报建、受监、销售,环环相扣,程序非常清晰,也很简单,但一旦中间某一环节出了问题,形成遗留问题就不一样了。土地出让环节出问题了,怎么办?建设过程当中监管不力,施工单位、开发商擅自变更规划设计怎么办?形成既成事实,但又不是原则性的问题又怎么办?在处理这些问题的时候,往往就需要把业务知识钻研得更透。其三,能够提升项目质量和层次。如果所有的干部都能够在前任的基础之上,提高项目的质量和层次,地方就会发展得越来越有品位。三是打造成风景的遗憾将会成为我们最美的故事和记忆。现在觉得遗憾的一件事,通过努力把问题解决掉了,而且把它的品位和层次提得更高,就会收获很多。其一,群众会更有获得感和归属感。比如人民体育场整修后,把公共空间还给老百姓了;在城市建设领域,把一些原来准备出让建门面房的路边地,建成小公园、游园以后,老百姓的归属感和获得感就更强。其二,干部会更有成就感和安全感。这事原来不怎么样,现在在我任上干好了,成就感也就有了。有一件事情在任时没有完全搞好,后任的同志把它搞好了,并且把这个好的风气传承下去,干部安全感也就有了。其三,社会会更加包容和谐。文明城市创建难不难呢?真的是很难。但现在,界首的老百姓能感受到我们干的事是真心实意地为他们着想的,老百姓主动参与了很多创建工作,慢慢地社会就形成了包容和谐的氛围。

(三)一线工作法是基层工作的落脚点。

1.一线在哪?不同的人,有不同的工作职责,每个人一线的定位也不同。“一线”就是解决问题的地方,不解决问题,都不算到一线。具体说:一是企业需要服务的地方。经济部门的同志要到企业生产一线去服务、解决具体实际问题。尽管去了企业,但没有任何服务企业的实质性内容,就不算到一线。二是项目需要服务的地方。在办公室、会议室是调度不了项目的,解决不了项目建设中的实际问题。三是群众需要服务的地方。哪里有群众需要,哪里就是一线。这些年,我们一直都很重视敬老院,政府花了不少钱,但敬老院入住率低,而且服务非常差,虽然最近正在整改,但是效果不是很理想。前段时间,我带着市直部门的同志到乡镇调研,中午就在乡镇敬老院吃饭,和老人们在一个锅里盛饭盛菜,饭后每人掏10块钱伙食费。很多同志在乡镇工作十几年、几十年,却没到过敬老院吃一顿饭,不和这些老人接触,不知道老百姓有什么需求,怎么能做好服务?四是基层需要服务的地方。界首要求几套班子成员、市直单位一定要经常下基层,服务基层,特别是出台的政策前,一定要去基层调研,召开座谈会,征求意见建议。蜻蜓点水式去基层,不深入,也不算到一线;到基层,但不解决问题,也不算到一线。

2.到一线干什么?比如说,工地上建筑工人有建筑工人的定位,项目经理有项目经理的定位,监管部门有监管部门的定位。要根据不同的职责单位,弄明白到一线干什么。一要突出解决问题。到一线去一定要解决问题,如果去了没解决问题,还不如不去。二要突出落实责任。一线就是落实责任的地方,一定要搞清楚你到一线有什么责任,你的责任完成没有。项目建设“百日攻坚”行动,要求早七点晚七点半到工地一线调度项目,也是要通过一线调度解决问题,落实责任。三要突出担当精神。基层干部在办公室里是没有办法体现担当的,要到一线去,要敢说实话、敢办实事,体现出奉献精神和担当精神。

3.如何评估一线工作法成效?在界首有三句话:向基层一线倾斜、向攻坚克难倾斜、向突出贡献倾斜。这既是工作的导向,也是用人的导向。所以我们在评估一线工作实效的时候,关键看两方面:一是要“实”,内容实不实、作风实不实;二是要有“效”,效能高不高、效果好不好。

小结:基层工作尽管存在诸多困难和问题,但只要我们勤思考、肯实践、敢作为,我们的工作方法一定会得到改进,工作成效也一定会明显提升。思考工作方法,要重点把握好三个关系:机制顺与业务精的关系、聚民心与鼓士气的关系、看得清与抓得起的关系。期待着各级党员干部在干事创业中进一步凝聚“爱家乡、建界首”的共识和合力,共同讲好界首故事,打造界首品牌,为界首的美好明天奉献自己的智慧和心血。

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